Federação e Repartição de Competências
O Estado se organiza e se estrutura nos seguintes aspectos:
Regime de Governo
Ditadura
Presidencialismo
* Sistema de Governo
Parlamentarismo
República
* Forma de Governo
Monarquia
Estado Unitário
Forma de Estado Estado Regional
Estado Federal
A CF/88 adotou como regime de governo a democracia; como sistema de governo, presidencialismo; forma de governo, República; e forma de Estado, a Federação.
* A forma e o sistema de governo, conforme o artigo 2º do ADCT, passaram por plebiscito em 1993.
Nota: O plebiscito, assim como o referendo, são formas de manifestação da soberania popular. Ambos são tipos de consulta formulada ao povo, efetivando-se em relação àqueles que tenham a capacidade eleitoral ativa, para deliberarem sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.
A diferença entre eles reside no momento da consulta ao povo.
O plebiscito é convocado pelo CN por meio de decreto legislativo (art. 49, XV). Aqui a consulta é realizada com anterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido.
Já o referendo é autorizado pelo CN por meio de decreto legislativo (art. 49, XV). Aqui a consulta é feita posteriormente ao ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição. Exemplo de referendo após a promulgação da CF/88 é o que ocorreu em 2004, com o Estatuto do Desarmamento.
FORMA DE ESTADO
O estado unitário não se constitui de estados-membros: é um estado só, uno, ainda que se possa subdividir em regiões (como a Itália), ou em províncias (como o Brasil na época do Império), ou em departamentos (como a França). Pelo que, no estado unitário, apenas há uma constituição: a constituição nacional.
O Estado Unitário possui graus de centralização e de descentralização. Não há centralização nem descentralização absoluta, mas sim uma graduação entre ambas.
Dependendo do grau da sua descentralização, o Estado Unitário pode ser classificado em Estado Unitário Puro, Estado Unitário Descentralizado Administrativamente e Estado Unitário Descentralizado Administrativa e Politicamente.
O Estado Unitário Puro possui a absoluta centralização do poder. Não há exemplo histórico deste tipo de Estado.
O Estado Unitário Descentralizado Administrativamente tem como característica principal a centralização das decisões políticas, porém com a criação de “pessoas”, como extensão do Governo Central, para executar, administrar as decisões políticas tomadas por aquele. É um estado singelamente descentralizado, cuja descentralização nunca se faz por meio da constituição (via constitucional) e que, portanto, é de pouco interesse para o direito constitucional.
O Estado Unitário Descentralizado Administrativa e Politicamente caracteriza-se por no momento da execução das decisões tomadas pelo Governo Central, as “pessoas” tem alguma autonomia para decidir no caso concreto a melhor atitude a ser empregada na execução daquele comando central.
A descentralização aumenta na medida em que se torna política: à proporção que se atribui a escolha dos integrantes dos órgãos superiores das unidades descentralizadas ao seu próprio povo, à medida que se estabelece, além da administração descentralizada, um governo descentralizado, outorgando-se ao ente descentralizado uma capacidade de prover o seu próprio governo: uma espécie de governo próprio.
2) Estado Regional
No caso de serem regiões as unidades constitucionalmente descentralizadas, tem-se o estado regional, que é um estado unitário constitucionalmente descentralizado em regiões. O estado regional – que é um estado unitário que admite uma forte descentralização em regiões – não se confunde com o estado federal, ainda que esteja bem perto dele no que tange à descentralização. Estado regional é estado unitário, embora fortemente descentralizado, e – sendo unitário – não é federal, pois não há o reconhecimento do poder constituinte às unidades descentralizadas.
Nota: Poder Constituinte
Originário
Poder Constituinte
Reformador
Derivado Institucionalizador
Decorrente
De Reforma Estadual
3) Estado Federal
3.1 Histórico
Com a Revolução Americana de 1776, as antigas Colônias firmaram um tratado de direito internacional criando uma Confederação. Na Confederação, havia a soberania dos seus componentes, ocorrendo assim o enfraquecimento do pacto. A Confederação não podia legislar para os cidadãos, mas apenas para os Estados. As deliberações do Congresso eram mera recomendações. Não havia um tribunal supremo que unificasse as interpretações. Desta forma, a Confederação não atendia as necessidades de um governo eficiente em um vasto território.
A solução encontrada para o aprimoramento da união entre os Estados gerou a formula federativa da Convenção da Filadélfia, em 1787. Os Estados deixaram de ser soberanos, entregando a uma nova entidade, a União, poderes bastantes para exercer tarefas necessárias ao bem comum de todos os Estados reunidos. Os Estados passaram a ser autônomos. O Senado representava a vontade dos Estados.
3.2 Definição
O Estado Federal expressa um modo de ser (forma) do Estado em que há uma organização descentralizada, tanto administrativa, quanto politicamente, baseada numa repartição de competências entre o governo central e os locais, consagrada na Constituição Federal.
Os entes federativos são autônomos, sendo soberana a Federação, e não possuem o direito de secessão. Os Estados-Membros possuem o poder de auto-organização.
No Estado Federal, de regra há uma Suprema Corte, com jurisdição nacional e é previsto um mecanismo de intervenção federal, como procedimento assecuratório da unidade física e da identidade jurídica da Federação.
2.3 Tipologias do Federalismo
2.3.1 Quanto a origem do Federalismo:
a) Federalismo por Agregação: Os Estados independentes e soberanos resolvem abrir mão se sua soberania para agregar-se entre si e formarem um novo Estado. Ex.: EUA.
b) Federalismo por Desagregação (Segregação): A Federação surge a partir de um Estado Unitário que resolve se descentralizar.
A Constituição do Império Brasileiro (1824) tinha como forma de Estado o Estado Unitário. A Constituição de 1891, primeira Constituição da República, adotou a Federação como forma de Estado. A nossa Federação surgiu, então, por desagregação. (Nota: Todavia, até hoje há ainda uma certa centralização de competências na União!)
2.3.2. Quanto ao modelo de Repartição de Competências:
Há vários tipos de Federalismo nesta categoria. Vamos classificar apenas três tipos:
1- a) Modelo Clássico ou Dual: A separação de atribuições entre os entes federativos é extremamente rígida, não se falando em cooperação ou interpenetração entre os mesmos. Confere à União poderes enumerados e reserva aos Estados-Membros os poderes não especificados.
b) Modelo Moderno ou Cooperativo: Confere à União competências legislativas exclusivas e também competência comum ou concorrente a ser explorada tanto pela União quanto pelos Estados-Membros.
No Brasil, as competências legislativas concorrentes são dadas à União, aos Estados e ao DF, de acordo com o artigo 24 da CF/88.
2- a) Repartição Horizontal: Não se admite concorrência de competências entre os entes federados. Ou se efetua a numeração exaustiva de cada ente da Federação; ou se efetua a discriminação da competência da União, deixando aos Estados-Membros os poderes reservados; ou se discrimina os poderes dos Estados-Membros, deixando o que restar para a União.
b) Repartição Vertical: Realiza-se a distribuição da mesma matéria entre a União e os Estados-Membros. No que tange as competências legislativas, a União edita os temas gerais e os Estados-Membros as aperfeiçoam às suas peculiaridades locais.
O Brasil adota o modelo de repartição vertical de competências, de acordo com o artigo 24 da CF/88.
3- a) Federalismo Centrífugo: há a distribuição mais ampla de poderes em todos dos Estados-Membros, é um modelo descentralizador.
b) Federalismo Centrípeto: há a concentração de competência do ente central, é um modelo centralizador.
O nosso federalismo atual se baseia no modelo centrípeto de distribuição de competências.
2.3.3 Quanto a sua simetria:
a) Federalismo Simétrico: Há a homogeneidade de cultura, desenvolvimento e língua.
b) Federalismo Assimétrico: Há a diversidade de língua e cultura (ex.: Canadá – país bilíngue e multicultural).
c) Erro de Simetria: Classificação dada ao Brasil. Aqui, o constituinte trata de modo idêntico os Estados, sem considerar a sua dimensão territorial, o seu desenvolvimento econômico, cultura e outros fatores. Por exemplo: a representação parlamentar, na qual cada Estado elege três senadores, sendo este número desproporcional na medida em que não observa as peculiaridades de cada Estado (artigo 46, parágrafos 1º e 2º). Desta forma, ao igualar os Estados, sem considerar as suas peculiaridades, o constituinte brasileiro acabou tratando de forma desigual os Estados.
2.3.4 Outras classificações:
a) Federalismo orgânico: Trata o Estado Federal como um “organismo”, buscando sustentar a manutenção do “todo” em detrimento da “parte”, acabando por fortalecer um poder central.
Segundo Augusto Ziemmermann, este modelo atendia aos governos federais totalitários, socialistas e ditatoriais da América Latina.
b) Federalismo de integração: em nome da integração nacional, passa a ser verificada a preponderância do Governo Central sob os demais entes, atenuando-se, assim, as características do Federalismo.
c) Federalismo de Equilíbrio: Traduz a ideia de que os entes federativos devem se manter em harmonia, reforçando as suas instituições. Há dosagem contrabalanceada de competências entre os entes da Federação.
d) Federalismo de Segundo Grau: Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho, o nosso federalismo é de segundo grau. Ele fala em uma tríplice estrutura do Estado Brasileiro, pois a CF/88 elevou os Municípios à condição de ente federado. Sendo assim, temos três ordens (entes federados): a União, os Estados e os Municípios, o que distingue o nosso federalismo dos demais. Além disto, o nosso DF possui natureza peculiar, com características tanto dos Estados quanto dos Municípios, sendo uma unidade federada com autonomia parcialmente tutelada. Abriga a sede da União. Por fim, o poder de auto-organização dos Municípios deve observar três graus, o da Constituição Federal e o da Constituição Estadual, consagrando um federalismo de segundo grau.
FEDERAÇÃO BRASILEIRA
A nossa Federação tem três entes federados: União, Estados e Municípios.
1) UNIÃO
A União é a congregação dos Estados, do DF e dos Municípios. Fruto da junção destes, é a aliança indissolúvel destes, conforme dispõe o artigo 1º da CF/88.
A União possui dupla-personalidade, pois assume papel interno e externo. Internamente, é pessoa jurídica de direito público interno, componente da Federação e autônoma. Externamente, é quem age em nome da federação. (Há divergências doutrinárias nesta questão.)
A União possui bens próprios definidos no artigo 20 da CF/88.
Cabe à União exercer a competência de preservar a integridade da Federação, sendo de sua responsabilidade a intervenção federal, quando existentes um dos requisitos previstos no artigo 34 da CF/88.
2) ESTADOS-MEMBROS
Os Estados-Membros são autônomos, tendo a capacidade de auto-organização, autoadministração, autolegislação e autogoverno. (Nota: aqui se correlacionam os temas do poder constituinte derivado decorrente e do princípio da simetria).
A CF/88 em seu artigo 26, lhes adjudica bens próprios.
Os Estados-Membros podem incorporar-se uns aos outros ou desmembrar-se, formando novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, por meio de plebiscito, e por aprovação do Congresso Nacional, mediante lei complementar (art. 18, parágrafo 3º da CF/88).
Nota: Embora não haja nenhum território, a CF/88 abre ensejo a que eles sejam criados, por lei complementar federal (art. 18, parágrafo 2º). Os territórios não são descentralizações administrativas da União, carecendo de autonomia.
- Fusão: incorporação dos Estados-Membros.
Os Estados A, B e C, vão se incorporar desaparecendo. Surge o novo Estado D, que não existia antes da incorporação.
- Cisão: divisão de um Estado já existente.
O Estado A, ao se subdividir, desparece. Surgem novos Estados que antes da subdivisão não existiam.
- Desmembramento: o Estado Originário não desaparece.
· Desmembramento Anexação: a parte desmembrada vai se anexar a outro Estado que já existe, ampliando o seu território geográfico.
A parte desmembrada se anexa a outro Estado já existente.
· Desmembramento Formação: a parte desmembrada se transforma em um ou mais Estados que não existiam.
3) MUNICÍPIOS
A CF/88 elevou os Municípios a categoria de ente federativo, contando agora com autonomia, tendo Executivo e Legislativo próprios e também poder de auto-organização, por meio de lei orgânica (artigo 29, CF/88).
De acordo com o artigo 18, parágrafo 4º da CF/88, os Municípios podem ser criados, incorporados, fundidos ou desmembrados, obedecendo as regras previstas em lei complementar federal, tendo estudo de viabilidade municipal, e com consulta as populações envolvidas por meio de plebiscito.
REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.
Grande parte da doutrina distingue a competência privativa da competência exclusiva, não podendo esta ser delegada.
- Competência Privativa: Pode ser delegada.
- Competência Exclusiva: Indelegável.
O Título III cuida da descentralização vertical. Ou seja, da forma federativa do Estado Brasileiro.
Nosso federalismo é Trial, é um federalismo de três níveis: União, Estados e Municípios. O nosso é o único federalismo tridimensional do Mundo. Nos EUA, há o federalismo dual: União e Estados; há o Município também, mas este não é ente federal. No Brasil, com a CF/88, o Município foi elevado a categoria de ente federativo.
Nota 1: A descentralização vertical é a expressão empregada para se relacionar com a divisão federativa Trial. Todavia, há críticas a esta expressão, pois não há hierarquia entre os entes federativos. Apesar de não haver hierarquia entre os entes da federação, há momentos no texto constitucional em que isto é observado, como por exemplo no art. 24.
Nota 2: A Constituição de 1946 teve abertura municipalista. Foi reação ao centralismo de Vargas do Estado Novo. Alguns autores sustentam que o Município por ter tido suas competências alargadas nesta Constituição, foi aí elevado a categoria de ente federativo. Todavia, a doutrina mais abalizada entende que somente com a CF/88 é que o Município passou a ser considerado ente federativo.
O Município não é unidade da Federação, mas é entidade da Federação. Unidade da Federação são apenas os Estados Membros.
O Título II ao cuidar da Federação, cuida das competências das esferas federativas do Brasil.
Dinâmica da Divisão das Funções Legislativas e Executivas no Brasil
Ø Art. 21: Competência Executiva da União.
Ø Art. 22: Competência Legislativa da União.
Ø Art. 23: Competência Executiva Comum da União, Estados, DF e Municípios.
Ø Art. 24: Competência Legislativa Concorrente da União, Estados e DF.
Ø Art. 30: Competências Administrativas e Legislativas dos Municípios.
O artigo 21 da Carta dispõe sobre a competência geral, administrativa, da União. Segundo a doutrina majoritária, este artigo se refere às competências exclusivas da União, que são indelegáveis.
Competência Exclusiva, ou seja, indelegável.
São competências executivas na sua essência. As competências executivas compreendem as administrativas, governamentais e de Estado.
Presidente da Republica: Chefe da Administração Pública Federal, Chefe de Governo e Chefe de Estado.
O artigo 22 refere-se à competência legislativa privativa da União. Conforme o seu parágrafo único, mediante lei complementar, poderá a União autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas relacionadas com este artigo. Se for utilizada, a lei complementar não poderá transferir toda a regulação da matéria privativa da União, já que a delegação deverá se referir às questões específicas.
Além disto, a União pode retomar a sua competência, legislando sobre o mesmo assunto, a qualquer momento, uma vez que a delegação não se equipara à abdicação de competência.
A CF/88 combinou esforços de todos os entes federais para a defesa e o fomento de certos interesses. Sendo assim, elaborou em seu artigo 23, competências administrativas comuns ou concorrentes, na qual vários entes da Federação são tidos como aptos para desenvolve-las.
O parágrafo único deste artigo prevê que lei complementar federal deverá disciplinar a cooperação entre os entes para a realização desses objetivos comuns.
Se ocorrer conflitos entre esses entes, no instante de desempenharem a suas funções comuns, há de se cogitar o critério da preponderância dos interesses, onde os interesses mais amplos devem preferir aos interesses mais restritos. No geral, os interesses da União são interesses mais amplos, enquanto dos Estados e do DF, mais restritos.
O artigo 24 prevê um condomínio legislativo, de que resultarão normas gerais a serem editadas pela União e normas específicas a serem editadas pelos Estados-Membros.
Competência Concorrente: a União, os Estados e o DF tem que legislar juntos sobre uma mesma matéria.
São competências que permitem que no sistema constitucional a União, os Estados e o DF legislem concomitantemente sobre uma mesma matéria.
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
As normas gerais, em regra, são editadas pela União Federal. Esta não editará normas de conteúdo especifico, mas somente normas gerais. § 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
Os Estados legislam aquilo que não for legislado pela União e especializam a matéria. § 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
Se a União Federal não editar as normas gerais, o Estado para não ficar refém disto, terá competência plena, pois os Estados só podem legislar sobre competência específica se houver normas gerais. § 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Quando a União Federal resolver editar normas em matéria geral, as normas gerais editadas pelos Estados em sua função atípica ficarão suspensas no que contrariarem as normas gerais editadas pela União.
A lei estadual sobre normas gerais não será revogada, já que pelo critério da especialidade norma federal não revoga norma estadual nem vice-versa, continuando a existir no mundo jurídico, tendo apenas a sua eficácia suspensa nos dispositivos que contrariarem a norma geral editada posteriormente pela União.
Não há hierarquia entre lei federal e lei estadual. Isto é provado pelo fato de não haver revogação de uma norma pela outra.
A partir do momento que a União resolver editar normas gerais, haverá um bloqueio de competência estadual. Os Estados, a partir deste momento, não poderão editar mais normas gerais, mas apenas normas específicas de acordo com a normativa geral editada pela União.
O artigo 25, em seus parágrafos, atribui aos Estados o poder de auto-organização e os poderes reservados. A maior parte da competência legislativa privativa dos Estados-Membros não é enunciada na Carta (parágrafo primeiro).
Aos Municípios reconhece-se o poder de auto-organização, ou seja, reconhece-lhes o poder constituinte expresso nas legislações orgânicas, limitadas tanto por princípios da Constituição Federal como da Constituição Estadual, de acordo com o artigo 29 da CF/88.
O artigo 30 da Constituição Federal aborda as competências reservadas dos Municípios. Grande parte de suas competências estão implícitas no inciso I deste artigo, que prevê a competência privativa aos Municípios sobre temas de interesse local.
CASOS JURISPRUDENCIAIS
A repartição de competências legislativas e administrativas de um Estado Federal define o próprio caráter da distribuição geográfica do poder, delimitando o espaço de atuação de cada um daquelas que a integram. O problema nuclear da repartição de competências reside na partilha da competência legislativa, pois é através dela que se expressa o poder político, cerne da autonomia das unidades federativas. É por meio da capacidade de estabelecer leis que vão reger as suas próprias atividades, sem subordinação hierárquica e sem intromissão das demais esferas de poder, que se traduz fundamentalmente a autonomia de cada uma dessas esferas. A nossa Constituição de 1988 articula uma repartição de competências complexa, na medida em que a forma horizontal – na qual prevê apenas competências exclusivas e privativas – cedeu espaço para a forma vertical de repartição de competências, que prevê competências comuns e concorrentes entre os entes federativos.
O grande problema residente no STF hoje é a tarefa árdua de resolver os casos, de forma objetiva, aonde há a existência ou não de invasão de competências de um ente sobre o outro. A maior parte dos casos, neste âmbito, envolvem questões de superposição do exercício da competência legislativa privativa da União e o exercício da competência concorrente por parte dos Estados.
- Caso Envolvendo Direito do Trabalho.
Ementa: Constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 1.314, de 1º-4-2004, do Estado de Rondônia, que impõe às empresas de construção civil, com obras no Estado, a obrigação de fornecer leite, café e pão com manteiga aos trabalhadores que comparecerem com antecedência mínima de 15 (quinze) minutos ao seu primeiro turno de labor. Usurpação da competência da União para legislar sobre direito do trabalho (inciso I do art. 22). Ação julgada procedente. (ADI 3.251, Rel. Min. Carlos Britto, julgamento em 18-6-2007, Plenário, DJ de 19-10-2007.)
- Caso envolvendo Direito Processual
Ementa: À União, nos termos do disposto no art. 22, I, da Constituição do Brasil, compete privativamente legislar sobre direito processual. Lei estadual que dispõe sobre atos de Juiz, direcionando sua atuação em face de situações específicas, tem natureza processual e não meramente procedimental. (ADI 2.257, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 6-4-2005, Plenário, DJ de 26-8-2005.)
- Casos envolvendo exploração de atividades lotéricas
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade – Legislação estadual pertinente à exploração de atividade lotérica – Discussão sobre a competência para legislar sobre o tema referente a sistemas de sorteios – Matéria submetida ao regime de competência privativa da União (...) Ação direta que impugna, não apenas a Lei estadual 1.123/2000, mas, também, os diplomas legislativos que, versando matéria idêntica (serviços lotéricos), foram por ela revogados. Necessidade, em tal hipótese, de impugnação de todo o complexo normativo. Correta formulação, na espécie, de pedidos sucessivos de declaração de inconstitucionalidade tanto do diploma ab-rogatório quanto das normas por ele revogadas, porque também eivadas do vício da ilegitimidade constitucional. Reconhecimento da inconstitucionalidade desses diplomas legislativos, não obstante já revogados.(ADI 3.148, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 13-12-2006, Plenário, DJ de 28-9-2007.) Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Criação de serviço de loteria por lei estadual (Lei 8.118/2002, do Estado do Rio Grande do Norte.) Vício de iniciativa. Competência privativa da União. Expressão ‘sistemas de consórcios e sorteios’ (CF, art. 22, XX) inclui serviço de loteria. Proibição dirigida ao Estado-membro prevista no DL 204/1967. Precedente: ADI 2.847/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 26-11-2004, Tribunal Pleno. (ADI 2.690, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 7-6-2006, Plenário, DJ de 7-6-2006.) No mesmo sentido: ADI 3.063, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 13-12-2006, Plenário, DJ de 2-3-2007; ADI 3.060, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 3-5-2007, Plenário, DJ de 1º-6-2007.
- Casos envolvendo a legislação sobre Educação.
Ementa: Competência concorrente entre a União, que define as normas gerais e os entes estaduais e Distrito Federal, que fixam as especificidades, os modos e meios de cumprir o quanto estabelecido no art. 24, IX, da Constituição da República, ou seja, para legislar sobre educação. O art. 22, XXIV, da Constituição da República enfatiza a competência privativa do legislador nacional para definir as diretrizes e bases da educação nacional, deixando as singularidades no âmbito de competência dos Estados e do Distrito Federal. (ADI 3.669, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 18-6-2007, Plenário, DJ de 29-6-2007.)
QUESTÕES DE PROVAS
1) O Título III da Constituição da República dedica suas disposições à organização político-administrativa do Estado Brasileiro, com extensa previsão normativa dada à moldura da descentralização federativa tridimensional. Com fundamento nos enunciados hauridos neste segmento normativo bem como na posição majoritária da doutrina dos constitucionalistas, qual a natureza jurídica da competência reconhecida às edilidades para “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”?
2) O Título Terceiro da Carta da República estabelece a moldura organizacional do Estado Federal Brasileiro, com extenso tratamento da partilha de competências legislativas e administrativas entre as três esferas básicas de governo. Com fundamento nestas normas bem como na doutrina dos autores da matéria, pode o Estado-Membro da Federação legislar sobre direito processual ou sobre procedimentos em matéria processual?
