Aí está a aula complementar sobre medidas provisórias que eu abordei hoje com vocês.
Att,
Raisa Ribeiro
Medidas Provisórias
Sessão de Aula – Direito Constitucional Positivo
Raisa Duarte da Silva Ribeiro
I- Questões Doutrinárias e Jurisprudenciais
“Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
(...)
V - medidas provisórias;”
A medida provisória, a rigor, não é lei, pois lei é definitiva e a Medida Provisória não. Lei aqui entendida como lei no sentido formal. Possui força de lei, mas não é lei. Deve estar de acordo com a CF, e não com a lei infraconstitucional.
* Lei no sentido formal: Lei Complementar e Lei Ordinária. Liga-se a ideia da forma, do procedimento para a aprovação da lei.
* Lei no sentido material: dispõe sobre matéria jurídica. Tem generalidade, abstração e autonomia. A Medida Provisória é lei no sentido material, em vista do fato de que dispõe sobre matéria jurídica.
O texto da Medida Provisória é decorrente da EC nº 32/01. O texto constitucional originário permitia, que se observada a urgência e a relevância, permaneceria a Medida Provisória. No caso do Plano Real, a Medida Provisória foi editada 61 vezes, ou seja, a moeda nacional tinha vigência por meio de Medida Provisória.
O prazo de vigência da Medida Provisória era de 30 dias, podendo ser prorrogado por tempo indeterminado.
O texto constitucional originário sobre Medida Provisória nada dispunha sobre as matérias não passiveis de Medida Provisória, cabendo à jurisprudência do STF fixar os limites desta.
A EC nº 32/01 deu novo entendimento sobre a matéria, delimitando as matérias não passiveis de regulamentação por meio da Medida Provisória.
Medida Provisória | Previsão Constitucional Original | Previsão Constitucional com a EC nº 32/2001 |
Período de Duração | 30 dias | 60 dias |
Prorrogação | Indeterminada | Uma única vez, por igual período, excepcionalmente. |
Matéria Abordada | Não fixava limites | Fixa limites |
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
A nacionalidade integra o povo à cidadania.
Foi causada pela grande instabilidade política e social. Também diz respeito à soberania.
Os direitos políticos decorrem da capacidade eleitoral passiva e ativa. Isto é uma matiz muito relevante da cidadania.
Os direitos políticos abrangem o direito ao sufrágio, que se materializa no direito de votar, de participar da organização da vontade estatal e no direito de ser votado.
O direito de votar, capacidade de ser eleitor, alistabilidade refere-se a capacidade eleitoral ativa; já o direito de ser votado, elegibilidade, a capacidade eleitoral passiva.
O exercício do sufrágio ativo (capacidade eleitoral ativa) se dá pelo voto, que pressupõe o alistamento eleitoral (título de eleitor), nacionalidade brasileira, idade mínima de 16 anos e não ser convocado para o serviço militar obrigatório, de acordo com os parágrafos primeiro e segundo do artigo 14 da CF/88.
O voto direto, secreto, universal e periódico são fundamentos da soberania popular, de tamanha relevância social que não pode ser abolido nem por emenda constitucional, conforme o dispositivo do inciso II do parágrafo quarto do artigo 60 da CF/88.
O voto é direto no sentido de que o cidadão vota diretamente no candidato, sem qualquer intermediário. O voto indireto é aquele no qual o eleitor vota em pessoas incumbidas de eleger os eventuais ocupantes dos cargos públicos. No Brasil, existe uma única hipótese de eleição indireta: quando vagos os cargos de Presidente da República e de vice nos dois últimos anos da eleição, devendo o CN realizar a eleição para ambos os casos, na forma da lei (art. 81, parágrafo primeiro).
Secreto no sentido de que não se dá publicidade da opção do eleitor, mantendo-a em sigilo absoluto.
Universal já que seu exercício não está ligado a nenhuma condição discriminatória.
Periódico em vista de que a democracia representativa prevê e exige mandatos por prazo determinado.
E livre porque não é dado o direito de interferência de ninguém na liberdade de escolha do eleitor, podendo ele votar num ou noutro candidato, nulo ou em branco.
A capacidade eleitoral passiva é a possibilidade dada ao cidadão de se eleger, concorrendo a um mandato eletivo. O direito de ser votado só se torna absoluto se o candidato preencher todas as condições de elegibilidade para o cargo ao qual se candidata e que sobre ele não incida nenhum dos direitos políticos negativos.
De acordo com o parágrafo terceiro do artigo 14, são condições de elegibilidade: a nacionalidade brasileira, o pleno exercício dos direitos políticos, o alistamento eleitoral, domicílio eleitoral na circunscrição, filiação partidária e idade mínima de acordo com o cargo no qual se candidata.
Os direitos políticos negativos são aqueles nos quais o cidadão é privado do exercício de seus direitos políticos, bem como impedido de eleger um candidato ou ser eleito. São direitos políticos negativos as inelegibilidade, assim como a suspensão ou perda, ou seja, sua privação.
As inelegibilidades são circunstancias que impedem o cidadão do exercício total ou parcial da capacidade eleitoral passiva.
O parágrafo quarto do artigo 14 prevê as inelegibilidades absolutas: os inalistáveis, ou seja, os estrangeiros e os recrutados para o serviço militar obrigatório, e os analfabetos.
O parágrafo sétimo do artigo 14 prevê que a inelegibilidade parcial ocorre em decorrência da função exercida e de parentesco. O parágrafo oitavo, em função de se o candidato for militar. E o parágrafo nono estabelece que lei complementar poderá prever outras situações. O parágrafo quinto prevê a inelegibilidade do Presidente da República, dos Governadores e dos Prefeitos para um terceiro mandato subsequente. E o parágrafo sexto prevê que o Presidente, os Governadores e os Prefeitos, para concorrerem a outros cargos, devem renunciar seis meses antes da próxima eleição.
A privação dos direitos políticos refere-se as situações que privam o cidadão dos direitos políticos de votar e de ser votado, tanto definitivamente (perda) como de modo temporário (suspensão).
O artigo 15 prevê ser vedada a cassação dos direitos políticos, ocorrendo a sua perda por motivo de cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado (I), recusa de se cumprir obrigação a todos imposta ou a prestação alternativa (IV); e a sua suspensão em decorrência de incapacidade civil absoluta (II), condenação criminal transitada em julgado (III) e a improbidade administrativa (IV).
Perdido o direito político, na hipótese de naturalização por sentença criminal transitado em julgado, a reaquisição só se dará através da ação rescisória. Se a hipótese for de perda por recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, a reaquisição se dá quando o individuo, a qualquer tempo, cumprir a obrigação devida.
No tocante as hipóteses de suspensão, a reaquisição dos direitos políticos, dar-se-á quando cessarem os motivos que determinaram a sua suspensão.
Direito Penal: art. 5º, XXXIX – não há crime sem lei anterior que o defina nem pena sem previa cominação legal. Nullo crime sine lege, nulla pena sine lege, nullo deluicto sine lege. Princípio da Reserva Legal.
A lei não tem prazo de validade, a Medida Provisória sim. Seria uma ofensa ao princípio da reserva legal se fosse editada uma medida provisória em matéria de direito penal.
Nota: há autores que entendem que não poderia haver também leis delegadas versando sobre a matéria de direito penal, sendo este incluído na parte relativa aos direitos individuais, no art. 68, parágrafo 1º, II.
Direito Processual Civil e Penal.
A vigência do devido processo legal se aplica mediante lei. Todavia, regimento interno de um tribunal pode prevê matéria processual. O duo process of Law é aplicado, mas não tendo em vista de que ele pode ser regulado por outras formas sem ser por lei.
Direito Processual Judiciário determina o funcionamento da máquina judicial. Seria um risco para o Poder Judiciário deixar que o PR de forma provisória possa editar uma Medida Provisória, o que poderia em risco a independência do Poder Judiciário.
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
Gestor maior do orçamento público federal. Sem nexo autorizar o PR a editar Medida Provisória sobre sua própria atividade.
Quem faz a gestão dos planos orçamentários é o PR e não seria razoável que ele editasse Medida Provisória sobre a matéria. Exceto no caso previsto no art. 167.
Presidente da República: Chefe do Estado. Chefe do Governo e Chefe da Administração Pública.
II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
Collor confiscou os ativos fincanceiros. EC nº 32/01 restringiu o emprego da Medida Provisória para o próximo governo.
III - reservada a lei complementar;
As matérias dadas a LC são muitos sensíveis e exigem quorum especial, precisando de uma carga de legitimação democrática muito maior.
IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
Em alguns momentos, o PR, em casos de tensão com o CN, verificou que se ele vetasse o projeto de lei, o seu veto seria derrubado no CN. Assim, ele guardou o projeto de lei na gaveta e editou Medida Provisória regulando a matéria de forma que ele bem entendesse.
Se o projeto de lei só tiver sido aprovado pela CD e estiver aguardando aprovação no SF, pode o PR editar Medida Provisória sobre a matéria, embora não seja recomendado.
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.
Finalidade do Tributo – Arrecadação. Porém, em alguns casos, tem também finalidade extrafiscal.
Princípio da Anualidade – a lei tributária tem vigência a partir do exercício financeiro no ano seguinte. Desdobramento do princípio da não surpresa e da segurança jurídica.
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.
0 60 Prorrogável +60 120
Perde Eficácia Ab Inicio. Efeitos EX TUNC!
Quando rejeitada a Medida Provisória pelo CN, expressa ou tacitamente, ela perderá a sua eficácia desde a sua edição. Efeitos EX TUNC!
Ø Rejeição Expressa: manifestação contrária do CN.
Ø Rejeição Tácita: decurso de prazo.
Nota: com o trancamento de pauta, não há no que se falar mais em rejeição tacita da Medida Provisória.
Efeitos Retroagem. EX TUNC!
Perde a Eficácia Ab inicio – ou seja, desde a sua edição.
O CN terá sessenta dias para editar decreto legislativo para regular as relações jurídicas constituídas sob a vigência da Medida Provisória não convertida em lei.
Todavia, se o CN não o fizer no prazo previsto, as relações jurídicas constituídas durante o período de vigência da Medida Provisória continuarão sendo por elas regidas, segundo o disposto no parágrafo onze deste artigo. Isto foi a solução que o constituinte arranjou para os casos nos quais o CN não editem o decreto legislativo, porém surge um grande questionamento acerca desta matéria, pois é ilógico a Medida Provisória perder a sua eficácia ab inicio e continuar regulando as relações jurídicas constituídas no período de sua vigência.
§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.
Se houver recesso no meio do prazo de vigência da Medida Provisória, suspender-se-á o prazo!
IPC! Suspensão do prazo, e não interrupção dele!
§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.
§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.
TRANCAMENTO DE PAUTA – destina-se a instar ao CN a decidir sobre a Medida Provisória, se será ou não convertida em lei.
A pauta da Casa legislativa na qual estiver tramitando a Medida Provisória será trancada.
O trancamento de pauta ocorre no prazo de 45 dias. Destina-se a forçar o CN se será ou não a Medida Provisória convertida em lei. A pauta da Casa Legislativa na qual estiver tramitando a MP fica trancada.
Questionamento: a CF estabeleceu uma única exceção para a prorrogação do prazo da Medida Provisória, sendo ele quando não tiver sido a sua votação encerrada nas duas Casas do CN. Michel Temer discute se o prazo de trancamento de pauta de 45 dias deverá ser conjunto ou não.
Sobre o trancamento de pauta, ver MS 27931 MC / DF, no qual decide que o trancamento da pauta se refere apenas à lei ordinária, não havendo o trancamento de pauta no que se refere às emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias não passiveis de tratamento por medidas provisórias, leis delegadas, decretos legislativos e resoluções, devendo o termo “decisões legislativas” ser interpretado de forma sistêmica. Senão vejamos um trecho da supracitada decisão monocrática:
“Eu pergunto, e a pergunta é importante: uma medida provisória pode versar sobre matéria de lei complementar? Não pode. Há uma vedação expressa no texto constitucional. A medida provisória pode modificar a Constituição? Não pode. Só a emenda constitucional pode fazê-lo. A medida provisória pode tratar de uma matéria referente a decreto legislativo, por exemplo, declarar a guerra ou fazer a paz, que é objeto de decreto legislativo? Não pode. A medida provisória pode editar uma resolução sobre o Regimento Interno da Câmara ou do Senado? Não pode. Isto é matéria de decreto legislativo e de resolução.
(...)
Então, em face dessas circunstâncias, a interpretação que se dá a essa expressão `todas as deliberações legislativas' são todas as deliberações legislativas ordinárias. Apenas as leis ordinárias é que não podem trancar a pauta. E ademais disso, mesmo no tocante às leis ordinárias, algumas delas estão excepcionadas. O art. 62, no inciso I, ao tratar das leis ordinárias que não podem ser objeto de medida provisória, estabelece as leis ordinárias sobre nacionalidade, cidadania e outros tantos temas que estão elencados no art. 62, inciso I. Então, nestas matérias também, digo eu, não há trancamento da pauta. Esta interpretação, como V. Exas. percebem, é uma interpretação do sistema constitucional.”
§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
A Casa Iniciadora do processo legislativo é a Câmara dos Deputados, salvo os casos excepcionais previstos nesta CF (ou seja, quando o deflagrador do processo legislativo for senador ou comissão do senado, a casa iniciado do processo legislativo será o Senado Federal)!
§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
Vedada a reedição na mesma sessão legislativa, porem é permitida a reedição da Medida Provisória na sessão legislativa seguinte!
Ø Reedição: autorizada no ano subsequente.
Ø Rejeição: pode ser expressa ou tácita. Todavia, com a EC nº 32/01, não ocorre mais a rejeição tácita, devido o trancamento de pauta, mas constitucionalmente ele continua sendo previsto. Ambos os tipos de rejeição operam efeitos ex tunc!
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.
O CN deverá dar regência as situações da Medida Provisória que foi rejeitada. Tem ele 60 dias para editar decreto legislativo para regular as relações jurídicas constituídas no período de vigência da Medida Provisória não convertida em lei. Se ele não o fizer neste prazo, as relações jurídicas conservar-se-ão regidas pela Medida Provisória. Problema: Como a Medida Provisória não convertida em lei poderá continuar regendo as relações jurídicas constituídas no seu período de vigência, se ela perde eficácia ab inicio?
§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.
Questão importante diz respeito ao cabimento da Medida Provisória em âmbito estadual. Com o advento da EC nº 32/01, ficou expresso que o comando se refere ao Chefe do Executivo Federal editar medidas provisórias com força de lei. Caberia também a adoção de Medida Provisória pelo Chefe do Executivo Estadual? O STF entendeu pela constitucionalidade da instituição da medida provisória estadual, desde que, primeiro, esse instrumento esteja expressamente previsto na Constituição do Estado e, segundo, que estejam observados os princípios e as limitações impostas pelo modelo adotado pela Constituição Federal, devido a necessidade da observância simétrica do processo legislativo federal. Precedente: ADI 2391.
II- Questões de Prova
1) A Emenda Constitucional nº 32/2001 se ocupa da disciplina material e formal das medidas provisórias. Com base em suas normas e no seu elenco de limitações ratione materiae, pode o Presidente da República empregar esta espécie normativa para regulamentação de norma constitucional de eficácia limitada ou não bastante em si?
2) O texto originário da Carta da República não se conservou inalterado no que se relaciona ao instituto da medida provisória, com notáveis mudanças introduzidas pela Emenda Constitucional nº 32/2001. Com fundamento nas regras trazidas pela função constituinte derivada, pode o Presidente da República editar medida provisória sobre matéria disciplinada em projeto de lei já regularmente submetido à apreciação deliberativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal?
3) Cessados os efeitos da autoridade normativa reconhecida às medidas provisórias, respostas constitucionais são dadas para a regência das relações jurídicas aperfeiçoadas durante sua vigência. Ainda no cotejo da disciplina fixada em sede da Emenda Constitucional nº 32/2001, uma vez verificada rejeição ou perda de eficácia da medida, quais as espécies normativas aplicáveis para regular estas relações jurídicas constituídas enquanto esteve em voga?
4) A Emenda Constitucional nº 32/2001 trouxe ao art. 62 da Constituição Federal novas disposições pertinentes ao rito e à abrangência das medidas provisórias. Com base nestas normas bem como na exegese que lhes é conferida pela doutrina e pela jurisprudência constitucional, qual ou quais as espécies normativas prontas a reger as relações jurídicas legitimamente aperfeiçoadas sob a vigência de medida provisória não convertida em lei no prazo regular de sessenta dias?
Cadê o Gabarito das Questões??
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